Het was voorspelbaar. Waterschappen en provincies verzetten zich tegen denkbeelden in de richting van het verminderen van het aantal bestuurslagen (Volkskrant 9-9-2006). Wouter Bos stelde in de verkiezingscampagne – kort door de bocht weergegeven – voor de waterschappen op te heffen en zwaar te bezuinigen op de provincies. Voorspelbaar, die reactie maar niet góed. De dames en heren vinden het een vuistslag voor het democratisch bestuur. Dat is wel grappig. De verkiezingen voor de Provinciale Staten blinken niet uit door hoge opkomstcijfers en het democratisch gehalte van de waterschappen berust voornamelijk op theorie. De inhoud is belangrijker. De vraag is of een land als Nederland, dat ik niet als klein beschouw, maar dat toch ook niet écht groot is, behoefte heeft aan een parallelle bestuurslaag op een deelonderwerp. Hoe interessant de wordingsgeschiedenis van de waterschappen, hoe belangrijk het werk dat in die sector wordt verricht en hoe belangrijk waterbeheer ook is. Het zou toch efficiënter zijn de taken van de waterschappen onder te brengen in de bestuurlijke hoofdstructuur.

Het probleem bij de provincies is er één van schaal. Provincies zijn enerzijds te groot en anderzijds te klein. Het laatste wordt treffend geïllustreerd door de actuele discussie over de Randstadprovincie. Provincies zijn te groot voor de coördinatie of overname van traditioneel gemeentelijke taken. Niet voor niets ontstaan in veel beleidssectoren samenwerkingsverbanden op regionaal niveau. Denk aan politieregio’s, brandweerregio's, vervoersregio’s en de helaas ter ziele gegane BWS-regio's in de volkshuisvesting. De Wet Gemeenschappelijk Regelingen was er ook niet voor niets.

Diverse kabinetten van verschillende kleuren hebben de behoefte aan geformaliseerde intergemeentelijke samenwerking in de afgelopen decennia onderkend en zijn gekomen met voorstellen voor een renovatie van het huis van Thorbecke. De bestuurslaag tussen gemeenten en rijk zou in die voorstellen neerkomen op een indeling op een schaal die we nu meestal aanduiden als het regionaal niveau. Duidelijk is dan overigens wel dat in zo'n geval ook een herijking moet plaatsvinden van de taakverdeling tussen gemeenten, het 'tussenbestuur' en het Rijk. Daarbij is het niet noodzakelijk, dat het 'tussenbestuur' zich uitstrekt over alle beleidsterreinen. Op veel terreinen is een rechtstreekse relatie tussen gemeenten en Rijk wel zo doelmatig.

Alle kabinetten die met voorstellen voor een andere bestuurlijke indeling kwamen hebben zich op die problematiek de tanden gebroken, stuitend op hetzelfde soort conservatisme als nu blijkt uit de ingezonden brief van de gedeputeerden en de dijkgraven. Sluipend hebben de opeenvolgende ministers van Binnenlandse Zaken wel in de richting van schaalvergroting gewerkt door middel van gemeentelijke herindeling. Het aantal gemeenten is teruggelopen van meer dan duizend naar zo’n 450 nu. Dat brengt ze overigens nog lang niet op de schaal van een regionaal bestuur. De voorstellen uit het verleden spraken over aantallen “provincies” variërend van zo’n 25 tot 40. Schaalvergroting op gemeentelijk niveau leidt natuurlijk onvermijdelijk tot een vergroting van de afstand tussen bestuurder en bestuurde. En dus rukt het verschijnsel stadsdeel op. En iedereen die zegt dat de stadsdelen geen vierde bestuurslaag vormen sluit zijn ogen voor de werkelijkheid.

Gevolg van het ontbreken van een bestuurslaag op regionaal niveau is dat er een wildgroei is ontstaan van regiobesturen en samenwerkingsverbanden op deelgebieden. Daar was behoefte aan. De provincies hebben niet in die behoefte kunnen voorzien. Gezien de schaal waarop de provincies opereren en gezien de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen gemeenten en provincies is dat ook logisch. Maar het heeft wel geleid tot een onoverzichtelijk woud van overlegstructuren. Er wordt veel vergaderd, te veel denk ik, zonder dat het leidt tot gecoördineerde besluitvorming. En dat is toch zonde van de centen en jammer voor de kwaliteit van het bestuur van dit land.

Voor de Randstad - waar sprake is van veel regio-overschrijdende problematiek - is iets extra's nodig. Een commissie onder leiding van oud-premier Kok heeft daar zeer onlangs advies over uitgebracht. Volgens perspublicaties behelst het advies het instellen van een coördinerende Randstadautoriteit, op den duur uitmondend in een samenvoeging van de Hollanden, Utrecht en Flevoland tot één Randstadprovincie. Die provincie zou dezelfde taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden krijgen als alle andere provincies, namelijk dezelfde die de provincies nu hebben. En dat zou dan de oplossing zijn voor de stroperige overlegcultuur, die de concurrentiepositie van de Randstad ten opzichte van vergelijkbare stedelijke gebieden in Europa negatief beïnvloedt. En daar geloof ik niets van. Nóg grotere provincies leiden tot nóg meer behoefte aan samenwerking op het regionale niveau. Volgens een recent onderzoek zijn de stedelijke agglomeraties in de Randstad niet complementair. Ze groeien volgens dat onderzoek alle vier naar elkaar toe als het gaat om stedelijke functies. Het zijn concurrenten. En dat zou een hele grote, maar klassieke provincie allemaal in goede banen moeten leiden?

In de vier Randstadprovincies woont 42% van de bevolking en wordt 50% van het geld verdiend. Het wil er bij mij niet in, dat je voor de helft van het land een bestuurlijke constructie nodig hebt ónder het Rijk. Dat iets extra’s nodig is voor de Randstad, dat zei ik al. Dat van die concurrentiepositie is geen onzin. En dat bijvoorbeeld het openbaar vervoer tussen de perifere woongebieden, de VINEX-wijken, van de verschillende agglomeraties en de centra van werkgelegenheid van de ándere agglomeraties een ramp is, is een schande. Maar wat is er mis met een minister voor de Randstad? Het is belangrijk genoeg! Dan kun je de provincies – ook in de Randstad- vervangen door een regionale bestuurslaag die is afgestemd op de schaal van de problematiek op een groot aantal beleidsterreinen. Dat worden er dan zo’n 25, plus of min. Je kunt denken aan streekplangebieden of zoiets. Gemeenten kunnen dan kleiner blijven of zelfs worden, dichter bij de burger. De behoefte aan stadsdeelbesturen neemt af, scheelt allerlei affaires. Allerlei officieuze of half officiële samenwerkingsverbanden kunnen op de vuilnisbelt.

Kortom: mooi. Het is ook helemaal niet nieuw. Dit soort opinies kom je veel tegen in de informele circuits. Ik zou bijna zeggen: iedereen weet het. Deze standpunten hebben zelfs tot wetsvoorstellen geleid. Maar ja, de haalbaarheid, hè. Het is eigenlijk om iebel van te worden. Het advies van Kok c.s. ademt: ‘haalbaarheid, haalbaarheid.. 3x’. Het is essentieel, dat een herijking van de schaal van het openbaar bestuur in Nederland – inclusief de Randstad – gepaard gaat met een herijking van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Gemeentelijke taken zullen naar de regionale bestuursorganen moeten en de taken die nu bij de provincies liggen zullen bij het Rijk terechtkomen. Dat geldt bijvoorbeeld voor regio overstijgende randstedelijke problematiek. Daarvoor hebben we dan de minister voor de Randstad.

Het zal niet gebeuren. Maar waaróm eigenlijk?